许多国家把国防动员作为应急处突、抢险救灾、恢复秩序的重要手段，并在实践中积累形成了一些独具特色的经验做法。今天，我们就一起来看看吧。

美国：依法启动、练在平时

美军将公共危机处置作为非战争军事行动的重要内容，纳入国家联邦应急响应机制。这一机制在抢险救灾方面体现得尤为充分。地方政府一旦遭受无力自救的重大灾难时，就会向总统提出救援请求。总统便可以启动国家应急响应机制，并通过联邦应急管理机构实施联邦响应计划，同时选派1位联邦协调官到灾难现场办公室(Disaster Field Office,简称DFO，隶属联邦应急管理局)协调联邦行动。当需要美军处置公共危机时，陆军部长作为国防部代理执行官被任命为军事支援主任，负责向灾区派遣联合特遣部队，并通过特遣部队军事指挥官任命1名防务协调官，赴灾难现场办公室协调国防部的支援行动。当国外重大灾害或严重的国际事态威胁到美国利益攸关地区的政治与军事稳定时，美国总统或国防部长可以直接下令派遣军队进行海外人道援助行动。

(相关资料图)

美国海军陆战队参与海地飓风“马修”援助。

在参与执行民事行动时，美军的行动范围、程序和方式均受法律的严格限制。2001年“9·11”事件后，美国军政领导人开始意识到，在突发情况下，如果不运用武装力量部队（包括正规部队），地方机构就难以有效地完成抢险救灾任务。为了更加积极地运用军事力量援助地方机构，美国政府和军方专门颁布了相应的法律文件和指导规则。比如，2005年11月，美国国防部发布第3000.05号指导性文件《军队在维护和保障稳定、安全、运输及重建工作方面的行动》，同年12月，时任美国总统小布什签署发布第44号国家安全总统指令。2007年10月，美国海军陆战队和海岸警卫队联合颁布新的《海上合作战略》规划，明确“人道主义救援和灾难应对”内容。2013年2月，时任美国国防部长莱昂·帕内塔提出“保卫国土和援助国家权力机构的战略”，要求“运用军事力量消除自然灾害和技术性灾难后果”，等等。这些政府和军队的法律文件，为美国军队参与处置公共危机提供了更加清晰的理论支持和政策指导。

在组织领导上，美国国土安全部是抢险救灾行动的总体领导机构。2022年10月1日组建的北方司令部，负责参与“保卫国土和援助国家权力机构的战略”，要求“运用军事力量消除自然灾害和技术性灾难后果”，等等。这些政府和军队的法律文件，为美国军队参与处置公共危机提供了更加清晰的理论支持和政策指导。

在组织领导上，美国国土安全部是抢险救灾行动的总体领导机构。2002年10月1日组建的北方司令部，负责参与地方抢险救灾部队的直接指挥。北方司令部与地方机构协作，主要完成以下任务：经总统或国防部批准，消除突发事件和恐怖袭击产生的后果（包括使用各类大规模杀伤性武器或大威力常规弹药产生的后果），以及平息社会骚乱等；在消除本土外大规模杀伤性武器使用后果时，为美军其他联合司令部提供咨询和技术帮助；打击非法毒品贸易，消除自然灾害后果；采取措施应对流感和传染性疾病。

北方司令部的救援责任区包括含阿拉斯加在内的美国本土和相应的海域、水域。北方司令部下辖指挥部和4个联合行动部队：北方联合行动部队，阿拉斯加联合行动部队、首都地区联合行动部队和援助地方机构联合行动部队，指挥部的成员包括各军种相关单位。

2002年10月2日——北方司令部组建第二天，该部门就参加到“莉莉”飓风灾后救援行动中，其后又先后组织参加了2005年“卡特琳娜”飓风灾后救援、2007年加利福尼亚州森林火灾救援，2012年“桑迪”飓风灾后救援和2013年俄克拉何马州龙卷风救援等行动。到2014年时，北方司令部已建立了一支兵力达1.8万人、涵盖国民警卫部队和各军种后备队的援助力量。

为提高救援人员的实际技能，美军经常开展向地方机构提供救援的演习演练。演习的标准方案以大规模自然灾害抢险救灾行动为演习背景，对各类紧急情况进行了预判，包括飓风、地震、洪灾等自然灾害和化学及核设施事故、交通事故等灾难。美军的救援演习课目非常具体，包括组织美军指挥机关与联邦机构和地区机构之间的协同，制定危机应对计划和快速对紧急情况做出反应；向灾区居民通报险情；向危机地区部署和投送兵力和装备；设定救灾期间主干和备用通信频率；恢复重要设施和军事基础设施的功能；开展搜索救援工作，疏散灾民和提供医疗救护等。

美军先进的武器装备，也在其公共危机响应中提供了重要保证。2001年“9·11”事件发生后，美国陆军工程兵曾运用热成像系统和地理信息系统搜索废墟中被掩埋的人员，使部分被掩埋人员得以生还。美军“蛇眼”生命探测仪配备先进的数字高清视频探头，可360度遥控旋转，前部带有防眩目照明灯，专门用于对倒塌建筑物等狭窄空间的前期侦查和人员搜救。

俄罗斯：归口负责、分级响应

俄罗斯把频发的自然灾害和重大事故列为非传统安全危机，由紧急情况部归口管理。该部门是在原苏联救援团体联合会的基础上组建的，最初称为联邦预警和消除紧急情况国家系统。1994年1月，叶利钦颁布总统令，将其改组为俄联邦民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部，简称紧急情况部，成为与国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局并列的五大强力部门之一，拥有自己的部队和专用装备。

2000年以来，随着俄罗斯对非传统安全领域重视程度的提高，防灾救灾、消防勤务等政府职能和力量先后移交紧急情况部。2007年，俄政府又在紧急情况部框架内，创建了紧急情况国家指挥中心，以完善紧急情况下的国家指挥系统。2008年，俄政府又通过了俄联邦“降低自然和人为灾害事故风险和后果”的中期发展计划，旨在进一步提高和加强紧急情况部职能，为政治、经济和社会发展提供更加安全的环境。

俄罗斯紧急情况部别-200ChS反潜水上飞机。

目前，紧急情况部已成为俄应对非传统安全威胁的国家紧急情况处理中心与主体力量，主要由中央领导机关，地区民防事务、紧急情况及消除自然灾害后果中心，执行民防及预防和消除紧急情况任务的特命全权机构，国家消防勤务总局，民防军，教育与科研机构以及其他直属单位编成。主要负责落实国家在民防、消除自然和人为灾害、保护公民、保障消防安全等领域的统一政策；对民防、抢险救灾、消防等领域的行动实施组织指挥。按照规定程序搜集、处理和交换防灾救灾信息，并协调联邦执行权力机关在上述领域里的活动。

为了解决国土广袤与人力有限的矛盾，俄罗斯紧急情况部对灾害事故紧急情况进行了分类分级，并制定了相应等级的响应措施。每当紧急情况级别上调一个等级时，其救助的主体力量亦上调一个级别。①当发生“局部紧急情况”时（受害人数不超过10人、影响人数不超过100人、事发区范围达到生产或社会活动区），主要是由紧急情况部指挥人员组织相关自治企业、机构和单位等非军事组织施救：②当发生“地方紧急清况”时（受害人数10-50人、影响人数100-300人、事发区范围达居民点、城镇、市区)，由地方自治机关及其所属强力部门部队为施救主体：③当发生“地域紧急清况”时（受害人数50-500人，影响人数300—500人，事发区范围达到一个俄联邦主体），由事发区联邦主体的执行权力机关及其所属强力部门部队施救：④当发生“区域紧急清况”时（受害人数50—500人，影响人数500一1000人、事发区范围达到2个俄联邦主体），由事发区两个联邦主体的执行权力机关及其所属强力部门部队施救；当发生“联邦紧急情况”时（受害人数超过500人，影响人数超过1000人、事发区范围达到2个以上俄联邦主体），由事发区内的若干联邦主体的执行权力机关及其所属强力部门部队施救；⑥当发生“跨国紧急情况”时，则需联邦政府依据国际法准则和俄联邦签订的国际条约，由国家紧急救援组织等具有涉外职能的机构承担主体任务。

俄罗斯紧急情况部采取平战一体的工作模式，国家和各级区域紧急情况指挥中心以紧急情况部值班员为首编组值班战勤班进行换班工作，通过实施昼夜值班的方式，保持高度戒备状态，以便对紧急情况做出快速反应。目前，俄紧急情况部可同时处置2~3起联邦或地区级的紧急情况。在发生紧急情况时，紧急情况指挥中心通过自动化指挥网，指挥中央和地方救援力量开展救援行动。在发生重大自然灾害和人为紧急情况时，搜索救援勤务局系统根据紧急情况部地区中心以及俄联邦各主体执行权力机关、地方自治机关所属的民防与紧急情况全权机关的指示，执行搜索救援任务；中央空中机动救援总队负责紧急空运和投送救援人员到事发地区，展开各种规模的搜索救援行动。特险救援实施中心则负责对核事故等重大危害性事故做出反应，还可根据联合国的请求和俄政府的批准，向国外提供特险救援支援。

法国：专业部队、政府拨款

法国专门编有执行抢险救灾等公共危机处置的安全救灾部队，如巴黎消防工兵大队、马赛海军消防大队和负责民事安全训练及干预的第一、五，七救灾部队，分别驻防巴黎，马赛和科西嘉岛等地。法国之所以把救灾专业部队列人军队建制，主要是因为，军队战备程度高，应急反应快，组织纪律性强，人员素质好，牺牲和奉献精神强，在抢险救灾方面具有特殊优势。同时，根据法国法律，军队不能罢工，也不能参与罢工，而警察、地方消防人员是允许罢工的。把专业救灾队伍列人军队编制，可以保证在灾害来临时，有足够力量及时应对而避免更大损失。

最有意思的是，法军救灾专业部队实行国防部和内政部双重领导制度，即编制上纳入军队建制，直属国防部，不受法军编制调整的影响；使用上由内政部委任的各市警察局局长负责调遣，法国国防部一般不直接赋予抢险救灾专业部队任务。在执行任务时，法军救灾部队所需经费、装备，器材由地方政府和内政部负责，赴国外执行任务的费用由外交部承担，国防部主要负责一些协调与监督工作。法军救灾部队因此被戏称为“按军队编制、拿政府拨款，做民事任务”。

尽管编制上有点不伦不类，但法军救灾专业部队的专业化水平有目共睹。他们承担着各种人为和自然灾害的救助工作，如消防灭火、抗震救灾、抗洪抢险、危险环境救援、抗击环境污染、科技风险处理，机具维修与救援，等等。法军救灾专业部队平时主要进行救灾专业训练，包括各种灾害救援理论学习和技术训练。训练内容、标准、保障等都比较完善、形成体系，官兵素质普遍较高，救灾实战能力强，普遍掌握多种救援技能，做到“一专多能，一队多能”。

一旦需要实施较大规模的非战争军事行动，法军各救灾部队便在各自军区范围内展开行动，必要时可以跨军区调动。其中，巴黎消防工兵大队、马赛海军消防大队的任务，由内政部或地方长官赋予，平时的调用分别由巴黎市和马赛市警察局局长负责。第一、五、七救灾部队在国内执行抢险救灾任务时，其任务由内政部国家应急指挥中心下达，指挥中心的军方值班小组具体组织指挥。当赴国外执行任务时，部队的任务及组织指挥则由内政部、外交部共同承办。救灾部队的装备、器材、经费也主要由地方政府和内政部负责，赴国外执行救助任务的经费保障则由外交部承担。

法军救灾专业部队自组建以来，多次出色地完成了救灾任务。这支部队因此受到国内人民和受援国人民的爱戴，也赢得了国际社会的普遍好评。2003年5月，阿尔及利亚发生6.9级强烈地震，法军第一、七救灾部队立即派出120人，乘4架军用飞机前往地震现场实施救援，震后3小时就到达现场，在32个国家派出的救援队中是第一个到达灾区现场的，并且先后搜救出8名幸存者。

日本：完善机制、军地协作

日本作为一个地震、海啸、火山等灾害频发的国家，高度重视非战争军事行动中的公共危机处置。冷战结束以来，日本于1992年修改了《国际紧急救助队派遣法》，授权自卫队可以参与重大灾害的紧急救援活动，又先后制定10余部军事单行法律，其中以《灾难对策基本法》为代表的救灾法律体系逐步形成。日本防卫大纲明确规定，日本自卫队的主要任务之一是抢险救灾，同时还承担着稳定国民生活方面的任务，如根据地方公共团体和有关机构提出的要求，充分利用自卫队的组织装备和能力，开展各种支援民生的协作活动。这些，都为日本自卫队处置公共危机提供了法律依据。

日本自卫队直升机救助受灾居民。

日本自卫队参与本土灾害救援时通常由自卫队和地方政府联合指挥。发生重大灾害时，防卫省通常紧急成立“灾害对策本部”，召开“灾害对策会议”，在政府灾害对策总部指挥下，迅速派出自卫队赶往灾区，调集后勤物资运往受灾地区。在发生区域性灾害时，按照地方公共团体和有关机构提出的要求，自卫队可直接快速派出救援部队和装备开展各种支援民生的协作活动。这种联合指挥体制保证了军队与地方在救灾中密切协调和统一行动。2011年3月日本大地震发生当天，防卫省就设立了“灾害对策本部”，由防卫大臣北泽俊美亲自指挥，震后第三天在陆上自卫队东北方面总监部建立了“统一任务部队”，统一调遣陆海空三个自卫队参与救灾。

在自卫队中，设有专门用于灾害救援的应急部队，日本陆上、海上和航空自卫队平时均保持一定数量的建制救灾部队，进行专业化培训，配备有灵活、高效的救援装备，救灾专业化水平非常高。2008年3月，日本陆上自卫队组建了“中央快速反应集团”，该集团总兵力约4200人，任务范围覆盖低强度军事行动、反恐处突、特种作战、抢险救灾、专机保障、国际维和、国际救援等多个领域。这是日本自卫队在多样化能力建设中的一个创举，也是对“一种编制多样任务、一种力量多种用途”的部队编组模式的大胆尝试。而且，这些专业化的救灾部队还可以根据需要进行扩编，以保证大规模救灾的需要。

日本自卫队非常重视灾害救援行动预案的制定，有些预案制定得十分详细和具体，涵盖地震救灾、海啸救灾、火灾救灾、核生化救灾、海外救灾等范畴，许多救灾预案都是在长期积累的救灾经验与教训基础上制定的，具有非常实用的操作性。比如，发生灾害如果恰逢冬季，则高烧病例比较多，如果是在夏季，则食物中毒、传染病发生概率高。如果是发生海啸，会有大量因海水呛淹而发生肺水肿的伤员。受灾地域广阔时，则利用直升机搬运伤员效果最好。日本自卫队通过演习实践不断修订完善预案，对部队在紧急情况下遂行灾害救援行动起到了积极作用。

日本自卫队内部建立了较为完善的应急和协调机制。在国内，陆上自卫队5个军区轮流担负和平时期的机动值班任务，每个军区备勤时间为6个月，海上自卫队、航空自卫队均有指定舰艇和飞机随时待命，确保应令而动；在海外执行任务中，自卫队采取轮换机制，执行国际化任务的主力为北部军区，其他部队作为补充力量参与驻外部队轮换，准备派遣的步兵和工兵部队随时处于待命状态。

自卫队与地方政府之间，建立了十分畅通的通信联络和协调机制，自卫队在地方设有“地方合作总部”，任命有“国民保护灾害对策联络协调官”，专门负责紧急情况下与地方政府的联络与协调。军地双方在制订各自的应急预案时互为补充，地方的应急预案一般都有关于灾难发生时与自卫队的协作内容，自卫队要求在地方应急预案中明确规定部队集结地，临时直升机起降场、建筑物标识，通信联络等。

日本军地双方每年都频繁组织防灾抗灾等联合演练。为纪念1923年9月1日关东大地震，日本将每年9月1日定为“防灾日”，每年都举行例行性防灾演习。在吸取1995年阪神地震救灾教训后，自卫队制定了1小时到达救援现场的作战条令。航空自卫队一次可出动70架侦察机、救护机、运输机参与救灾，并在自卫队5大战区都部署了由军医、护士、急救员组成的机动卫生班；海上自卫队可一次派出60艘军舰、50架飞机，所有港内停泊的正常状态军舰可以在4个小时内出动；陆上自卫队可一次派出410台车辆和30架直升支援救灾。

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